что означает единая система исполнительной власти в российской федерации
Александр Бланкенагель, профессор Университета им. Гумбольдта, Берлин.
Данная статья была подготовлена в рамках проекта ЕС «Институциональный, правовой и экономический федерализм в Российской Федерации», реализуемого консорциумом «ARCADIS/GOPA/VNG International/ILPP». Содержание статьи является предметом ответственности консорциума и может не совпадать с мнением Европейского союза.
См.: Пункт «о» статьи 71 об уголовном, уголовно-процессуальном и уголовно-исполнительном законодательстве, а также пункт «к» статьи 72, где перечислены области законодательного регулирования; при этом в обоих пунктах используется термин «законодательство».
См.: Пункт «в» статьи 71 о регулировании и защите прав и свобод человека и гражданина, а также пункт «ж» об установлении правовых основ единого рынка.
См.: Пункт «з» статьи 72 об осуществлении мер по борьбе с катастрофами, стихийными бедствиями и др., в котором определенно предусматриваются исполнительные меры; однако полномочия по регулированию этих вопросов должны, безусловно, входить в соответствующую компетенцию.
См.: Пункт «д» статьи 71 о федеральной собственности и управлении ею.
Статьи 74 и 75 относятся к экономической системе и фискальному федерализму, в связи с чем рассматривать их здесь мы не будем. Кстати, в статье 72 и части 3 статьи 75 имеются некоторые противоречия: в то время как, согласно части 3 статьи 75, общие принципы налогообложения устанавливаются федеральным законом, в статье 72 вопрос о тех же самых общих принципах налогообложения относится к области совместного ведения.
Разграничение полномочий в сфере исполнительной власти регулируется в части 2 статьи 77 и в статье 78 Конституции. Часть 2 статьи 77 определяет разграничение полномочий по предметам, находящимся в исключительном ведении Федерации, а также по предметам совместного ведения Федерации и субъектов Федерации и объединяет федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Федерации в «единую систему исполнительной власти», выяснение значения и смысла которой и является предметом настоящей статьи. По моему мнению (не совпадающему с мнением Конституционного Суда РФ ), в статье 78 Конституции говорится только об осуществлении или передаче исключительных полномочий Федерации и ее субъектов: на основании части 1 статьи 78 Конституции РФ Федерации предоставляется возможность создания своих собственных административных структур с помощью образования территориальных органов власти и назначения соответствующих должностных лиц; части 2 и 3 статьи 78 Конституции, в свою очередь, открывают возможность взаимной передачи полномочий.
Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 2001. N 2. Следует отметить, что обсуждаемый нами вопрос не был основным предметом данного решения Суда.
Как правило, в отношении исключительных полномочий используется термин «ведение» (например, часть 1 статьи 76 Конституции). Однако, при внимательном рассмотрении и учитывая тот факт, что статья 78 Конституции регулирует полномочия органов исполнительной власти, разница между терминами «ведение» и «свои полномочия» выглядит не столь значительной.
Не совсем понятно, почему в данном случае это условие отсутствует. Очевидно, что возможность такой передачи полномочий должна регулироваться, прежде всего, нормативными актами субъекта Федерации, и поэтому в Конституции РФ нет положений на эту тему. Между тем ограничения со стороны федеральных органов государственной власти в области передачи полномочий между субъектами Федерации, безусловно, существуют и могли бы быть урегулированы в Конституции.
На основании поэтапного толкования части 2 статьи 77 Конституции мы приходим к следующим выводам:
Структура исполнительной власти федеративных государств
Все это, разумеется, обесценивает идею вертикального разграничения власти, заложенную в принципе федерализма, подразумевающего наличие в рамках вертикальной организации органов государственной власти сегментированных, независимых подразделений с ограниченным правом управления, контроля и наложения санкций в отношении высших государственных органов исполнительной власти, а также наличие у «низших» государственных органов исполнительной власти возможности защищать сферу своих полномочий от вторжения «высших» государственных органов там, где переплетаются интересы и тех, и других. Федерализм подразумевает не «единую», а «отдельную» систему федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов федерации (возможно, с ограниченным количеством сфер совместного ведения).
Концепция «единой системы исполнительной власти в Российской Федерации»
См. статью 7, пункт 4 статьи 8 и статью 9 Закона Российской Федерации от 18 апреля 1991 года N 1026-1 «О милиции» // Ведомости Совета народных депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. N 16. Ст. 503; Собрание законодательства Российской Федерации. 2005. N 19. Ст. 1752.
Структурные возможности единой системы органов исполнительной власти в федеративном государстве
Система высших и подчиненных им государственных органов власти образует пирамиду. Здесь мы должны принять во внимание, что, вероятно, может существовать несколько уровней государственных органов как в системе федеральной исполнительной власти, так и в системе исполнительной власти субъектов. С целью сохранения государственности и федеративной автономии субъектов возможным решением могло бы стать создание иерархической структуры только в отношении высших органов исполнительной власти федерации и системы исполнительной власти субъектов, таким образом, не подчиняя органы исполнительной власти субъектов федерации территориальным органам федеральных органов исполнительной власти, которые являются нижним уровнем государственных органов. Следующим элементом соблюдения интересов субъектов на государственном уровне было бы ограничение иерархической структуры министерств, например исключение комитетов, служб и агентств из этой структуры. В результате могла бы быть сформирована следующая иерархия:
Приказы и инструкции высших федеральных органов государственной власти, направляемые подчиненным им государственным органам субъектов федерации. Концепция отдельных структур уже указывает на то, что имеются определенные ограничения по изданию подобных приказов и инструкций. И опять же, пытаясь сохранить при создании единой системы государственность субъектов федерации, можно использовать двойственный подход: если дело касается приказов, то они могут быть направлены только высшему органу исполнительной власти субъекта федерации, даже когда его настоящим адресатом является нижестоящий территориальный орган государственной власти субъекта. Затем высший государственный орган власти субъекта (правительство или министерство) направляет свой, повторяющий федеральный, приказ в соответствующий территориальный орган государственной власти субъекта.
Инструкции, которые обычно также адресованы территориальным органам государственной власти субъектов, конечно, должны иметь прямое действие для адресатов. Тем не менее существует несколько возможностей сохранения идеи федерализма путем передачи высшим государственным органам субъекта федерации, то есть правительству или министерству, прав на участие в издании этих инструкций. Одной из возможностей представляется передача им права (отлагательного) вето. Можно также подумать и о соединении вступающей в силу инструкции с постановлением или приказом соответствующего министерства или правительства субъекта федерации. В обоих случаях должен будет решаться вопрос, касающийся возможного отказа государственного органа субъекта издавать такое постановление или приказ, и вопрос преодоления этого отказа. Здесь возникают два варианта: разрешение спора вышестоящими государственными инстанциями (правительством, если федеральное министерство издало инструкцию; президентом, если инструкция была издана правительством) или в судебном порядке; при этом оба способа могут быть, безусловно, объединены в двухступенчатую процедуру.
Выполнение федеральным органом государственной власти полномочия органов государственной власти субъектов федерации по принятию конкретного решения. В данном случае подход зависит от степени эффективности, необходимой для претворения федеральной политики в жизнь. Высокая эффективность подразумевает, что при определенных условиях, которые должны четко регулироваться законодательством, федеральные органы государственной власти, то есть министерства, могут осуществлять полномочия по принятию конкретных решений любого уровня администрации субъекта федерации, будь то министерство субъекта федерации или территориальный орган государственной власти субъекта.
Рестриктивный подход, наоборот, ограничивает осуществление федеральными органами полномочий по принятию конкретных решений высшим уровнем государственных органов субъекта федерации, то есть уровнем правительства/министерства. В отношении территориальных органов государственной власти субъектов это ограничивается возможностями федеральных министерств/правительства издавать приказы, направляемые в правительства/министерства субъектов, которые, в свою очередь, должны будут направить приказы в соответствующие территориальные органы государственной власти субъектов. Такой рестриктивный подход является более предпочтительным при реализации идеи федерализма, но менее эффективен в случае параллельных отказов высших органов государственной власти субъекта и территориальных органов государственной власти субъектов. Проблема параллельного отказа, конечно, может быть решена, например, посредством финансовых или иных санкций в отношении субъекта федерации, но по сравнению с первым вариантом это менее эффективно.
Контроль за деятельностью государственных органов субъектов федерации со стороны высших федеральных органов государственной власти. Контроль подразумевает доступ к любой имеющей значение информации, касающейся исполнения федеральных законов по предметам исключительного ведения федерации и по предметам совместного ведения федерации и ее субъектов. В данном случае эффективность контроля требует прямого доступа к информации на любом уровне государственной власти субъекта федерации, и я не думаю, что такой прямой доступ к информации создаст проблемы с сохранением достаточных элементов федерализма в единой системе государственной власти. Если предположить, что предоставление федеральному правительству или федеральным министерствам прямого доступа к информации всех уровней государственной власти субъектов федерации является проблематичным, то можно было бы ограничить доступ к информации уровнем правительства и министерств субъекта, которые в таком случае собирали бы соответствующую информацию для федеральных органов государственной власти. Однако, на мой взгляд, это создаст другие проблемы и на самом деле не является необходимым.
Назначение федеральными органами государственной власти должностных лиц органов государственной власти субъектов федерации. По-моему, это просто недопустимо. Если субъект федерации не назначает своих государственных служащих в органы государственной власти субъекта, то от федерализма ничего не остается (это также означает, что для меня новый способ назначения губернаторов/президентов субъектов Российской Федерации, с точки зрения соответствия Конституции РФ, весьма сомнителен). На основе рассмотрения некоторых вышеуказанных примеров формирования «единой системы» на практике мы можем сделать вывод о том, что назначение персонала является главным проявлением «единства» этой «единой системы», упомянутой в части 2 статьи 77 Конституции РФ.
Санкции. Санкции в виде временного приостановления или (обратимого) аннулирования неправомерных актов государственных органов субъекта Федерации федеральными органами власти, за исключением Президента, который имеет необходимые полномочия в соответствии со статьей 85 Конституции РФ, создают проблемы не только на федеральном уровне, но и затрудняют (горизонтальное) разделение властей: можно было бы утверждать, что аннулирование является прерогативой судебной власти. Для меня возможность временного приостановления представляется допустимой, если органы государственной власти субъекта могут обращаться в суд по собственной инициативе; существующей в настоящий момент возможности передачи подобного конфликта судам Президентом РФ, по моему мнению, недостаточно. В целях упрощения и повышения эффективности системы государственной власти можно рассматривать вопрос о передаче Президенту прав делегирования своих полномочий по приостановлению действия законов другим высшим федеральным органам, то есть Правительству или министерствам.
Дисциплинарные санкции федеральных органов государственной власти в отношении государственных служащих субъектов Федерации я бы рассматривал как не соответствующие Конституции РФ. Это является следствием строгого разграничения полномочий Федерации и ее субъектов в области назначения должностных лиц, о котором говорилось выше. С другой стороны, финансовые санкции в виде требования возмещения убытков за неправомерное исполнение федеральных законов государственными органами субъектов Федерации выглядят приемлемыми и логичными. Возникает единственный вопрос: должны ли финансовые санкции касаться только требований возмещения реальных убытков или же, без привязки к такому требованию, они должны носить характер штрафа и будет ли этот второй вариант приемлем для федеральных структур?
Исключительная особенность российской законодательной системы позволяет придавать государственным органам, например министерствам, статус юридического лица в соответствии с публичным правом. Полагаю, что более логично было бы считать их органами субъекта права «субъект Российской Федерации». Это будет означать, что только субъект Федерации, представляемый его органами, может обращаться в суд.
Статья 30 Федерального закона о разграничении полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, утратившего силу, предусматривала передачу подобных конфликтов для решения в Конституционный Суд.
Территориальные органы федеральных органов государственной власти и предметы совместного ведения (часть 1 статьи 78 Конституции Российской Федерации)
Заключение
Настоящий анализ показывает, что концепция «единой системы» нуждается в дальнейшем разъяснении и изучении. Наш взгляд на «оформление» концепции и правовой действительности в Российской Федерации, если существующее состояние вообще можно назвать сознательным оформлением, является еще очень фрагментарным. Как следствие принципа уважения к Конституции за этим принципом должно скрываться больше, чем двойное подчинение и монополизация решений в области персональной политики. Не следует забывать и еще об одном аспекте, лежащем в основе «единой системы», который в реальности еще не обеспечен. Речь идет о части 2 статьи 77 Конституции РФ, как об основополагающей норме, регулирующей административную структуру и подразумевающей существование аналогичных структур на всех уровнях исполнительной власти. Подобная единая структура способствовала бы улучшению понимания и открытости российского государства. При условии такого толкования и наличии вышеуказанных результатов этот принцип мог бы обратить заложенный в нем потенциал эрозии российского федерализма, имеющего сильно выраженную централистскую тенденцию, в потенциал его развития и повышения эффективности.
Принцип единства системы исполнительной власти в российской Федерации
Система органов исполнительной власти – это юридически упорядоченная внутренне согласованная совокупность различных по своей организационно-правовой форме органов, соподчиненных на основе разделения компетенции между ними и образующих интегрированное единство в процессе реализации исполнительной власти на всей территории Российской Федерации. Эта система выступает как комплексное образование, имеющее свою вертикальную иерархическую структуру и горизонтальные уровни и организующее на правовой основе в соответствии с государственной политикой повседневное оперативное управление общественными процессами. Система органов исполнительной власти в РФ образуется и функционирует в соответствии с принципами федерализма, сочетания централизации и децентрализации, законности, гласности, сочетания отраслевых, межотраслевых и территориальных начал в государственном управлении.
Понятие «система органов исполнительной власти» характеризует организационное построение исполнительной власти в Российской Федерации. Она строится в соответствии с конституционным разграничением полномочий в этой сфере между РФ и субъектами Федерации. Согласно Конституции (ст. ст. 71–73) деятельность органов исполнительной власти осуществляется в пределах ведения РФ, в пределах совместного ведения РФ и субъектов Федерации и в пределах самостоятельного ведения субъектов РФ. К ведению РФ отнесено установление системы федеральных органов исполнительной власти, порядка их организации и деятельности, формирование федеральных органов исполнительной власти. В совместное ведение РФ и субъектов Федерации входит установление общих принципов организации системы органов государственной власти.
Единая система исполнительной власти в России образуется только в пределах ведения РФ и полномочий Федерации по предметам совместного ведения РФ и ее субъектов (ст. 77 Конституции). В этих пределах правительства, министерства и ведомства субъектов РФ находятся в отношениях иерархической подчиненности с Правительством РФ и соответствующими федеральными министерствами и ведомствами. В субъектах Федерации федеральные органы могут создавать свои территориальные органы.
В свою очередь, органы исполнительной власти субъектов Федерации по вопросам исключительных полномочий, отнесенных к их ведению, действуют самостоятельно, независимо от федеральных органов исполнительной власти и неподотчетны им.
Субъекты РФ самостоятельно устанавливают систему органов исполнительной власти на своей территории в соответствии с основами конституционного строя РФ и общими принципами государственного строительства, установленными федеральными законами. Конституцией РФ предусмотрено взаимное делегирование полномочий между органами исполнительной власти Федерации и субъектов РФ, осуществляемое на практике, на основе соответствующих соглашений между ними.[12]
Применительно к органам государственного управления, принцип единства системы исполнительной власти в Российской Федерации, вытекает из принципа федерализма, расширяя его сущностное понятие.
Принцип юридической ответственности. Универсальным принципом административного права является принцип юридической ответственности, представляющий гарантии обеспечения принципов законности, приоритета прав и свобод человека и гражданина, равенства всех перед законом и других.
Характерные особенности данного принципа находят свое воплощение в следующем:
1. Юридическая ответственность выражается в обязанности правонарушителя отчитаться перед государством за совершение своих противоправных действий и претерпеть установленные законом неблагоприятные для него последствия, в виде нравственных, правовых, материальных, или физических ограничений, лишений. Целью таких ограничений, или лишений является как принудительное воспитание самого правонарушителя, так и превентивное воспитание тех лиц, которые могут совершить аналогичные противоправные проступки.
2. Юридическая ответственность налагается от имени государства его полномочными субъектами – государственными органами и их должностными лицами.
3. Юридическая ответственность налагается только за виновное, установленное в законе правонарушение. Незнание закона не освобождает правонарушителя от ответственности.
4. Юридическая ответственность связана с государственным осуждением, порицанием противоправных действий, или бездействия, в виде неисполнения закрепленных законом обязанностей правонарушителя.
Основной целью юридической ответственности является воспитание законопослушности населения и достижение правовой и социальной справедливости в государстве.
5. Важной особенностью данного принципа является индивидуализация применения наказания к виновному лицу. Юридическую ответственность несут лишь те субъекты, которые совершили правонарушение, либо своими действиями (бездействием) способствовали совершению противоправных проступков. При этом за одно и то же правонарушение ответственность наступает только один раз. При выборе санкции должна учитываться тяжесть противоправного деяния; смягчающие и отягчающие вину обстоятельства и личность виновного лица. Смягчающие, или отягчающие вину обстоятельства могут содержаться и в самой личности виновного лица. Например отягчающим вину обстоятельством будет склонение несовершеннолетнего лица совершеннолетним к совершению правонарушения, либо неоднократное совершение одним и тем же лицом аналогичного правонарушения в течении одного года. К смягчающим обстоятельствам административное законодательство относит совершение административного проступка беременной женщиной, инвалидами 1- и 2-й групп, несовершеннолетними.
6. Другой характерной особенностью данного принципа является неотвратимость юридической ответственности, которая – предполагает ее неизбежность, если установлен факт совершения правонарушения. Здесь речь идет о том, что обязательно должна применяться юридическая санкция к правонарушителю, а содеянное и мера наказания должны получить публичную огласку, подвергнуться осуждению со стороны государственных органов.
Нами уже было отмечено, что общеотраслевые правовые принципы базируются на положениях Конституции РФ, в отличие от них, отраслевые принципы административного права вытекают из различных правовых источников, имеющих непосредственное отношение к рассматриваемой правовой отрасли и функциональной деятельности конкретных структур исполнительной власти.
Отраслевые принципы мы можем видеть в различных Федеральных законах. Например в главе 2 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» раскрываются такие принципы как уважение прав и свобод человека и гражданина. По сути, данный принцип дублирует конституционный принцип приоритета прав и свобод человека и гражданина. Отраслевым принципом в этом законе является принцип беспристрастности. При рассмотрении дел об административных правонарушениях, подведомственных органам внутренних дел, их полномочные субъекты должны быть абсолютно беспристрастны как к личности виновного лица, так и к личности потерпевшего, единственным путеводителем их деятельности должен быть только закон, которому они и должны подчиняться. Только такое поведение сотрудников правоохранительных органов может вызывать уважение и общественное доверие к ним, являющееся самостоятельным отраслевым принципом. Важным отраслевым принципом здесь является и принцип взаимодействия с общественностью, без поддержки которой в деятельности сотрудников полиции возникают существенные сложности. И, наконец в указанном законе установлены и такие принципы как – использование достижений науки и техники, современных технологий и информационных систем в деятельности сотрудников органов внутренних дел.
Многие названные принципы, характеризующие специфику административной отрасли права, мы можем увидеть и в других законах Российской Федерации. В частности, в Федеральном законе РФ от 27 июля 2004 г. № 79-ФЗ «О государственной гражданской службе Российской Федерации».
Большинство этих принципов, нашли свое воплощение, как нами уже было отмечено, в Конституции РФ, но ряд указанных принципов являются характерными именно для государственной гражданской службы, по своей численности занимающей первую строку в системе органов исполнительной власти.
Анализ принципов административного права позволяет сделать вывод о том, что данной правовой отрасли присущи как общеправовые – конституционные принципы, так и отраслевые, характерные для отдельных видов исполнительных органов власти принципы, устанавливающие их индивидуальную особенность. Все указанные, и другие, не рассматриваемые нами принципы деятельности различных органов исполнительной власти, составляют правовые основы административного права, как самостоятельной правовой отрасли.
В заключении отметим, что перечень принципов административного права не является исчерпывающим. Приведенные нами принципы являются наиболее распространенными в административном праве. В различных учебниках по административному праву, многие ученые государствоведы, наряду с отраженными нами принципами, могут выделять и иные самостоятельные принципы государственной управленческой деятельности; формулировка и содержание которых не может рассматриваться в качестве некоей догмы. Большинство правовых принципов, как нами было отмечено на примере с принципом равенства всех перед законом, имеют свои исключения, установленные в законах РФ. Определенные исключения есть и в иных принципах административного права, как например, принцип равного доступа на государственную службу и т. др.
При внимательном рассмотрении всех принципов административного права, можно заметить, что все они имеют тесную взаимосвязь, взаимно дополняя или развивая содержание друг друга.
Данный текст является ознакомительным фрагментом.