к функциям административного договора относится функция гносеологическая
Цель административного договора
Административный договор является по своей природе публично-правовым. Поэтому исполнительные органы должны действовать в интересах всего общества, преследовать в своей работе достижение публичных интересов. Соответственно, специфичной является и цель такого договора. В отличие от частноправовых договоров, движимых исключительно личными, индивидуальными (иногда и эгоистическими) устремлениями и мотивами, такой договор направлен на достижение общезначимых результатов. Конечно, это скорее идеальный вариант, так как на практике должностные лица часто руководствуются личными, или ведомственными интересами. Однако вступая в договорные отношения, властный субъект должен максимально абстрагироваться от всего, что не связано с общими для всего общества задачами.
Функции административного договора
Цель административного договора может быть конкретизирована путем указания на те функции, которые он выполняет*(403).
1. Организационная функция. Она проявляется в упорядочении управленческих взаимосвязей, разграничении и фиксации прав и обязанностей сторон, их полномочий.
2. Функция согласования интересов. Согласованию подлежат государственные интересы и частные. И хотя не всегда достигается между ними баланс, устранение же противоречий между ними с помощью договора вполне достижимо.
3. Обеспечительная функция. Речь идет об использовании договорной формы там, где прямое, командное управление не подходит (например, сфера образования), но и отсутствует привлекательность для частных инвесторов (например, жилищно-коммунальная и другие нерентабельные отрасли экономики).
4. Стимулирующая функция. Поскольку всем ясно, что в договор никто не будет вступать без какой-либо пользы для себя, исполнительный орган может предложить включить в договор различного рода стимулы (льготы, обеспечение финансированием, квоты, лицензии, субсидии, поощрения и т.п.).
5. Воспитательная функция. Участие в договорном процессе повышает деловую активность субъектов. Им нужно думать о том, походят ли предложенные условия для включения в договор, анализировать их отдаленные результаты, а если условия окажутся недостаточно приемлемыми, то и отстаивать свои интересы. В конце концов, чиновничий аппарат ведет себя так, как позволяют ему это делать граждане.
6. Правоохранительная функция. Речь идет о том, что более слабая сторона по договору лишь при наличии его может обратиться за защитой в случае невыполнения другой стороной принятых на себя по договору обязательств.
7. Контрольная функция. Если предыдущая функция была направлена на обеспечение интересов объекта управления (его частных интересов), то данная функция направлена реальное осуществление публичных интересов, за которые ответственен орган управления.
8. Информационная функция. Договорный процесс служит одним из каналов связи между управляющими и управляемыми. В самом деле, если выпускники педагогических вузов категорически отказываются ехать в глубинку на условиях небольшой заработной платы, но с обеспечением жильем, то органу исполнительной власти это надо рассматривать сигнал недостаточной проработки вопроса.
Итак, договоры сегодня постепенно занимают подобающее им место в системе правовых средств, используемых административным правом. Становится очевидным, что в некоторых случаях использование формы договора вместо одностороннего административного акта позволяет более эффективно решать определенные вопросы, дает более приемлемый результат.
Договоры в гражданском процессе
Причины недостаточного использования сторонами своего права закончить спор мировым соглашением
Разрешение споров в гражданском процессе мирным путем в настоящее время уже не рассматривается как нечто экзотическое. Однако в недавнем прошлом мировое соглашение считалось разновидностью правовой новации*(404). Вместе с тем, приходится констатировать, что реально на практике заключение мирового соглашения в гражданском процессе имеет место не так уж и часто. Здесь можно отметить, по крайней мере, три причины:
1) отсутствие у спорящих сторон досконального знания норм гражданского процесса, позволяющего юридически точно и психологически комфортно завершить спор;
2) психологическая неготовность и неумение большинства населения заключать компромиссы;
3) авторитарное сознание судей, которое их заставляет считать себя «вершителем судеб» и рассматривать судейскую деятельность как единственный источник улаживания конфликтов в обществе.
Дата добавления: 2018-09-22 ; просмотров: 585 ; Мы поможем в написании вашей работы!
Функции административного договора
В числе функций административного договора можно выделить следующие.
1. Структурно-организационная. Она состоит в разграничении и фиксации прав и обязанностей сторон, предметов ведения,
‘ Российская газета. 1992. 1 сент.
§ 3. Функции административного договора 181
полномочий. Административный договор придает определенную стабильность, гласность, наглядность иерархическим отношениям.
2. Функция социального компромисса. Речь идет о согласовании интересов различных субъектов государственной и общественной жизни. Поскольку договор всегда означает некоторый компромисс, согласование, достижение консенсуса, то договорное регулирование может служить наиболее приемлемым способом снятия противоречий между публичными и частными интересами. Эту функцию выполняют и внутриаппаратные административные договоры, поскольку интересы различных государственных институтов на практике могут и не совпадать.
3. Обеспечительная. Состоит в обеспечении достижения общественно значимых результатов в тех областях, где прямое командное воздействие неэффективно (нерентабельные отрасли, образование, социальная сфера, приватизация) либо невозможно (частная собственность, межгосударственные, федеративные, межнациональные отношения).
4. Ориентационно-стимулирующая. Никто не будет вступать в договор без какой-либо для себя пользы. Поэтому зачастую необходимо косвенное государственное воздействие на материальные интересы субъекта путем включения в договор позитивных стимулов, в качестве которых выступают различного рода льготы, обеспеченное финансирование, квоты, лицензии, субсидии, поощрения и т. д., чтобы создать у последнего заинтересованность в общественно значимых действиях. Иногда уже само заключение административного договора является своего рода стимулом. Например, согласно ст. 16 Федерального закона «Об органах федеральной службы безопасности» от 25 февраля 1995 г.’ с лицами, являющимися высококвалифицированными специалистами и достигшими предельного возраста пребывания на военной службе, могут быть заключены контракты о прохождении военной службы на период до достижения ими 65-летнего возраста в порядке, определяемом Директором Федеральной службы безопасности Российской Федерации.
5. Демократизации исполнительной власти. Договорный процесс всегда предполагает равноправное партнерство, сотрудничество, взаимодействие его участников, т. е. речь идет уже не о соподчинении, а о согласовании воли. Сам процесс подготовки договора позволяет вышестоящей стороне лучше проанализировать ситуацию, в которую она вмешивается, а нижестоящей — обосновать свое мнение и лучше понять мотивы и содержание
‘ СЗ РФ. 1995. № 15. Ст. 1269.
182 Глава 9. Административные договоры
включенных в договор положений. И отношения, которые возникают на основе этих договоров, более демократичны, чем те, которые основаны на властных актах. Договор предоставляет контрагентам большую по сравнению с административным актом свободу строить свои отношения по своему усмотрению. Расширение договорной практики исполнительной власти можно рассматривать как показатель ее демократизации.
6. Воспитательная. Участие в договорном процессе способствует пробуждению деловой и правовой активности субъектов. Из послушных «винтиков», которым сверху спускают директивы и распоряжения, они превращаются в думающих субъектов горизонтальных правоотношений. Договор воспитывает самостоятельность мышления, стимулирует изучение законодательства, умение решать вопросы переговорным путем, осознавать и отстаивать свои интересы. Договорное регулирование вырабатывает и у властного субъекта умение работать более гибко, творчески, инициативно, не рассчитывая исключительно на приказ и принуждение.
7. Охранительная. Уже закрепление в административном договоре взаимных прав и обязанностей служит своеобразной гарантией их соблюдения. В ряде случаев договор позволяет заменить менее надежные средства защиты субъективных прав участников правоотношений; например, заключение контрактов с гражданами, оказывающими содействие правоохранительным органам, является большей гарантией соблюдения сторонами своих обязательств чем, скажем, расписка или устная договоренность. Действие принципа «заключил договор — исполняй» в необходимых случаях обеспечивается государственным принуждением, возможностью применения мер юридической ответственности, правом на обращение в суд за защитой нарушенного права.
Использование административного договора расширяет возможности выбора оптимальной формы осуществления исполнительной власти применительно к конкретным условиям, позволяет варьировать, использовать, а в необходимых случаях и заменять одно управленческое средство другим. Например, в соответствии с Указом Президента РФ от 24 декабря 1993 г. одной из форм договорных отношений государства с инвесторами — пользователями недр является соглашение о разделе продукции; проводимый на основании таких соглашений раздел добытого минерального сырья заменяет взимание налогов, сборов, пошлин, других предусмотренных законом обязательных платежей. Исключение составляют только налог на прибыль и платежи за право на пользование недрами, однако элемент соглашения присутствует
§ 4. Административный договор и административный акт 183
и здесь, поскольку данные налоги могут уплачиваться в стоимостной либо натуральной форме — по согласованию сторон^
1.3 Функции административного договора
В числе функций административного договора можно выделить следующие.
1. Структурно-организационная. Она состоит в разграничении и фиксации прав и обязанностей сторон, предметов ведения, полномочий. Административный договор придает определенную стабильность, гласность, наглядность иерархическим отношениям.
2. Функция социального компромисса. Речь идет о согласовании интересов различных субъектов государственной и общественной жизни. Поскольку договор всегда означает некоторый компромисс, согласование, достижение консенсуса, то договорное регулирование может служить наиболее приемлемым способом снятия противоречий между публичными и частными интересами. Эту функцию выполняют и внутриаппаратные административные договоры, поскольку интересы различных государственных институтов на практике могут и не совпадать.
3. Обеспечительная. Состоит в обеспечении достижения общественно значимых результатов в тех областях, где прямое командное воздействие неэффективно (нерентабельные отрасли, образование, социальная сфера, приватизация) либо невозможно (частная собственность, межгосударственные, федеративные, межнациональные отношения).
4. Ориентационно-стимулирующая. Никто не будет вступать в договор без какой-либо для себя пользы. Поэтому зачастую необходимо косвенное государственное воздействие на материальные интересы субъекта путем включения в договор позитивных стимулов, в качестве которых выступают различного рода льготы, обеспеченное финансирование, квоты, лицензии, субсидии, поощрения и т. д., чтобы создать у последнего заинтересованность в общественно значимых действиях.
Иногда уже само заключение административного договора является своего рода стимулом. Например, согласно ст. 16 Федерального закона «Об органах федеральной службы безопасности» от 25 февраля 1995 г. 30 с лицами, являющимися высококвалифицированными специалистами и достигшими предельного возраста пребывания на военной службе, могут быть заключены контракты о прохождении военной службы на период до достижения ими 65-летнего возраста в порядке, определяемом Директором Федеральной службы безопасности Российской Федерации.
5. Демократизации исполнительной власти. Договорный процесс всегда предполагает равноправное партнерство, сотрудничество, взаимодействие его участников, т. е. речь идет уже не о соподчинении, а о согласовании воли. Сам процесс подготовки договора позволяет вышестоящей стороне лучше проанализировать ситуацию, в которую она вмешивается, а нижестоящей — обосновать свое мнение и лучше понять мотивы и содержание включенных в договор положений. И отношения, которые возникают на основе этих договоров, более демократичны, чем те, которые основаны на властных актах.
Договор предоставляет контрагентам большую по сравнению с административным актом свободу строить свои отношения по своему усмотрению. Расширение договорной практики исполнительной власти можно рассматривать как показатель ее демократизации.
6. Воспитательная. Участие в договорном процессе способствует пробуждению деловой и правовой активности субъектов. Из послушных «винтиков», которым сверху спускают директивы и распоряжения, они превращаются в думающих субъектов горизонтальных правоотношений. Договор воспитывает самостоятельность мышления, стимулирует изучение законодательства, умение решать вопросы переговорным путем, осознавать и отстаивать свои интересы. Договорное регулирование вырабатывает и у властного субъекта умение работать более гибко, творчески, инициативно.
Использование административного договора расширяет возможности выбора оптимальной формы осуществления исполнительной власти применительно к конкретным условиям, позволяет варьировать, использовать, а в необходимых случаях и заменять одно управленческое средство другим. Например, одной из форм договорных отношений государства с инвесторами — пользователями недр является соглашение о разделе продукции; проводимый на основании таких соглашений раздел добытого минерального сырья заменяет взимание налогов, сборов, пошлин, других предусмотренных законом обязательных платежей.
Глава 4. ФУНКЦИИ АДМИНИСТРАТИВНОГО ДОГОВОРА
Думается, в теории сложился не совсем верный подход к противопоставлению таких правовых явлений, как правоприменение и реализация права.
Кроме указанной можно выделить и другие функции административного договора:
1. Структурно-организационная. Эта функция состоит в упорядочении управленческих взаимосвязей, разграничении и фиксации прав и обязанностей сторон, предметов ведения, полномочий. Административный договор придаёт «определенную стабильность, гласность, наглядность иерархическим отношениям»
Уже само закрепление, согласованное фиксирование взаимного юридического статуса (взаимных прав, обязанностей и ответственности) является определённого рода гарантией для стабилизации взаимоотношений сторон, защиты более «слабого» контрагента.
Эту функцию выполняют и административные договоры, опосредующие внутриаппаратные отношения, поскольку интересы различных государственных институтов на практике могут не совпадать.
Административный договор позволяет обеспечить баланс интересов внутри государственно-управленческой системы, урегулировать межгосударственные, федеративные, межрегиональные, межведомственные интересы. Так, заключённый в феврале 1994 года Договор Российской Федерации и Республики Татарстан «О разграничении предметов ведения и взаимном делегировании полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Республики Татарстан» позволил предотвратить центробежные стремления в данной республике и фактически сохранил Россию как федеративное государство.
4. Ориентационно-стимулирующая. Никто не будет вступать в договор без какой-либо пользы для себя. Зачастую необходимо косвенное государственное воздействие на материальные интересы объекта управления путем включения в договор позитивных стимулов (различного рода льготы, обеспеченное финансирование, квоты, лицензии, субсидии, поощрения), чтобы создать у последнего заинтересованность в общественно значимых действиях.
Иногда само заключение административного договора является своего рода стимулом.
Договор предоставляет контрагентам большую по сравнению с административным актом свободу строить отношения по своему усмотрению. Более того, пока договорные условия соблюдаются, элементы принуждения в договорном процессе фактически отсутствуют.
6. Воспитательная. Участие в договорном процессе способствует пробуждению деловой и правовой активности субъектов. Из послушных «винтиков», которым сверху спускают директивы и распоряжения, они превращаются в независимых, думающих субъектов горизонтальных правоотношений. В конце концов, уровень правовой культуры общества определяется не столько развитой нормативной базой, сколько правовой активностью среднего россиянина, знающего свои права и реализующего их на практике.
Договор воспитывает самостоятельность мышления, стимулирует изучение законодательства, умение решать вопросы переговорным путём, осознавать и отстаивать свои интересы. Многие эксцессы в ходе реформирования российского государства и общества произошли из-за неумения и нежелания должностных лиц договариваться, использовать переговорные методы управления, из-за привычки решать любые вопросы методом силового давления. Участие в договорном процессе вырабатывает у государственно-властного субъекта умение работать более гибко, творчески, инициативно, не рассчитывая только на окрик и принуждение.
Административный договор является «удобной оперативной формой для проявления управленческой инициативы» 68. Использование административного договора расширяет возможности выбора оптимальной формы управления применительно к конкретным условиям, позволяет варьировать, использовать, а в необходимых случаях и заменить одно управленческое средство другим.
7. Правоохранительная. Согласно Указу Президента РФ «Об обеспечении правопорядка при осуществлении платежей по обязательствам за поставку товаров (выполнение работ или оказание услуг)» от 20 декабря 1994 г. соблюдение договорной дисциплины отнесено к элементам правопорядка. Функция охраны прав контрагентов договора нашла отражение и в литературе, правда, по отношению к «хозяйственным договорам 69.
8. Думается, в некоторой степени можно говорить и о контрольной функции административного договора, причем здесь возможны два подхода.
Во-первых, это «функция взаимного контроля сторон по договору за выполнением обязательств» 70.
Во-вторых, речь может идти о прерогативных полномочиях государственно-властного участника, действующего в публичных интересах, на осуществление контроля за исполнением договорных условий, поскольку » значительная часть административных договоров заключает в себе право администрации контролировать исполнение договора и давать инструкции другой стороне» 71.
9. Информационная. Договорный процесс служит одним из каналов обратной связи, причем наиболее полным и достоверным по сравнению с односторонне-властным регулированием. Ведь принятие административных актов происходит зачастую без учёта потребностей управляемых, информация на верхние этажи управленческой иерархии не доходит или доходит урезанной, с искажениями. Между органом, принимающим административный акт, и его адресатом, как правило, возникает множество звеньев-посредников, что также влияет на своевременность и достоверность управленческой информации. Договор позволяет максимально уменьшить количество промежуточных звеньев, непосредственно связывая управляющую систему с управляемой или две управленческие системы одного уровня. Нельзя забывать и о всех преимуществах информации, получаемой из различных источников (как в ходе односторонне-властного, так и договорного регулирования).
Очевидно, что если некоторые общественные отношения и социальные процессы в области государственного управления в силу каких-то причин не поддаются урегулированию с помощью односторонних административных актов, нужно прибегнуть к административному договору. Как отмечает В.И.Новосёлов, «не всегда желаемые результаты в области управления достигаются путём совершения либо властных, либо чисто договорных (на основе норм гражданского законодательства) актов. В ряде случаев органы управления могут или должны избрать такие действия, которые характеризуются чертами и власти-подчинения, и юридического равноправия, то есть имеют форму административных договоров» 72.
Можно выделить три относительно автономные области использования административных договоров государством:
1) сфера управления, где может применяться только договорный метод регулирования общественных отношений. Это прежде всего отношения в экономической сфере (приватизации, обеспечение государственных нужд), многие федеративные, межрегиональные отношения, сфера частных инвестиций, привлечения граждан к сотрудничеству с правоохранительными органами и т.д. В этих случаях соответствующие государственные органы не вправе накладывать обязанности и запреты на другое лицо путём односторонних административных актов, то есть здесь необходимо достижение согласия данного лица на совершение (или несовершение) определённых действий;
2) сфера управления, относящаяся к дискретному усмотрению государственного органа заключить административный договор или использовать административный акт в зависимости от фактической обстановки;
3) сфера управления, где «административный орган лишён права заключения контрактов, поскольку применительно к таким областям он не может делать предметом переговоров исключительные полномочия, возложенные на него действующим законодательством» 73. Это наглядно проявляется в сфере юрисдикционной деятельности компетентных государственных органов, во взаимоотношениях, связанных с применением мер принуждения, действиями в условиях чрезвычайного положения, и вообще в случаях, когда осуществление каких-либо действий государственно-властного субъекта с использованием договорных методов нормативно не предусмотрено.
Статья 5. Консульские функции
Статья 5. Консульские функции
1. Под консульскими функциями понимаются полномочия консульских учреждений и консульских отделов дипломатических представительств Российской Федерации по защите прав и интересов Российской Федерации, граждан Российской Федерации и российских юридических лиц за пределами Российской Федерации.
2. К консульским функциям относятся:
1) рассмотрение вопросов гражданства Российской Федерации и исполнение решений по вопросам гражданства Российской Федерации в рамках полномочий, установленных законодательством Российской Федерации;
ГАРАНТ:
См. Административный регламент МИД России по предоставлению государственной услуги по выдаче дипломатическими представительствами или консульскими учреждениями РФ либо представительствами МИД России, находящимися в пределах приграничной территории, в том числе в пунктах пропуска через Государственную границу РФ, временного документа, удостоверяющего личность гражданина РФ и дающего ему право на въезд (возвращение) в РФ, утвержденный приказом МИД России от 5 июля 2021 г. N 12644
3) осуществление учета граждан Российской Федерации, временно находящихся или постоянно проживающих на территории консульского округа;
4) принятие мер по охране прав и законных интересов граждан Российской Федерации, находящихся под арестом, заключенных в тюрьму, взятых под стражу либо задержанных, а также мер по розыску пропавших без вести на территории консульского округа граждан Российской Федерации;
5) оказание содействия гражданам Российской Федерации, находящимся на территории консульского округа, в реализации их избирательных прав при проведении выборов в федеральные органы государственной власти и права на участие в референдуме Российской Федерации;
6) государственная регистрация актов гражданского состояния;
7) совершение нотариальных действий;
8) консульская легализация иностранных официальных документов, предназначенных для представления на территории Российской Федерации;
9) истребование документов, касающихся прав и интересов граждан и юридических лиц;
10) принятие мер по охране прав и законных интересов находящихся на территории консульского округа граждан Российской Федерации, над которыми требуется установить опеку или попечительство;
11) оказание необходимого содействия судам, плавающим под Государственным флагом Российской Федерации, военным кораблям и военно-вспомогательным судам Российской Федерации, воздушным судам, средствам подвижного состава автомобильного и железнодорожного транспорта, зарегистрированным или учтенным в Российской Федерации, а также членам их экипажей (бригад), находящимся на территории консульского округа;
12) принятие мер в области санитарной, фитосанитарной и ветеринарной защиты;
13) принятие мер по учету, обеспечению сохранности и благоустройству российских воинских и гражданских захоронений, установленных на них памятников, памятных знаков и других мемориальных сооружений, находящихся в пределах консульского округа.
3. Международными договорами Российской Федерации и законодательством Российской Федерации могут быть предусмотрены и иные консульские функции.
ГАРАНТ:
См. комментарии к статье 5 настоящего Федерального закона