что означает закрепленный в конституции принцип разделения властей
Статья 10 Конституции России
Текст Ст. 10 Конституции РФ в действующей редакции на 2020 год:
Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Комментарий к Ст. 10 Конституции Российской Федерации
В основе организации власти в соответствии с современными конституционными стандартами лежит принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную с фиксацией за каждой из ветвей власти определенного круга полномочий.
Функция законодательной власти, состоящая прежде всего в принятии законов, возлагается на высший законодательный и представительный орган — парламент. В Российской Федерации эту функцию выполняет двухпалатное Федеральное Собрание, состоящее из Государственной Думы и Совета Федерации.
Наряду с собственно законотворчеством парламент выполняет определенные функции, связанные с формированием исполнительной власти и высших органов судебной власти. Государственная Дума дает Президенту РФ согласие на назначение главы правительства, а Совет Федерации назначает на должности судей высших судов.
Исполнительная власть организует исполнение законов, реализует меры по осуществлению внутренней (в т.ч. экономической, социальной и т.п.) и внешней политики государства.
Судебная власть призвана в установленном законами процессуальном порядке разрешать юридические конфликты между различными субъектами.
Рассмотрим каждый из принципов более подробно.
Принцип разделения властей был воспринят конституционным правом России в 1992 г. в связи с внесением изменений и дополнений в Конституцию 1978 г. С учетом практики жесткого противостояния законодательной и исполнительной власти, приведшего к событиям 3-4 октября 1993 г. и роспуску Съезда народных депутатов и Верховного Совета, Конституционное совещание иначе, чем это традиционно истолковывалось конституционно-правовой доктриной или закреплялось в ранее действовавшей Конституции, сформулировало содержание этого принципа.
В частности, речь идет теперь не о параллельно существующих и абсолютно независимо друг от друга развивающихся властях, а об их взаимодействии и сотрудничестве и даже единстве, в рамках которого сохраняются и конституционно обеспечиваются различие и самостоятельность органов, осуществляющих законодательную деятельность, управление и правосудие.
Такое видение разделения властей согласуется с тем, что единственным источником, из которого проистекают все власти, и носителем воплощаемого ими суверенитета является многонациональный народ России.
В связи с этим следует учитывать трансформацию содержания разделения властей в процессе исторического развития этой доктрины и практики ее конституционного воплощения, а также особенности ее отражения в конституционном законодательстве различных государств.
В частности, Президент РФ, являясь главой государства, не входит непосредственно ни в одну из ветвей власти. Напротив, именно он согласно Конституции (см. ст. 80) олицетворяет единство государственной власти и выполняет в силу занимаемого им в иерархии государственной власти места координационную и интеграционную функции, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти.
Одновременно, и в этом диалектика конституционно-правового статуса Президента, он фактически и юридически «присутствует» во всех властях. Глава государства издает нормативные указы (см. ст. 90), контролирует Правительство (см. ст. 83, ст. 111, ст. 113, ст 115-117), выполняет отдельные квазисудебные функции (см. ст. 85).
Принцип разделения властей, как он закреплен в Конституции, не препятствует существованию так называемой «избирательной власти», осуществляемой Центральной избирательной комиссией РФ и иными избирательными комиссиями, а также Прокуратурой (см. ст. 129), наделенной достаточно широкими полномочиями.
Таким образом, принцип разделения властей нельзя абсолютизировать. При этом следует учитывать, что разделение властей относится к числу общих принципов демократического правового федеративного государства.
Ведущее место в системе разделения властей принадлежит народному представительству. Статусы исполнительной и судебной властей отличаются тем, что они юридически устанавливаются властью законодательной.
Доминирующее положение законодательной власти обусловливается тем, что органы исполнительной и судебной власти, будучи самостоятельными в осуществлении своей компетенции, могут функционировать лишь в пределах Конституции и действующего права, их деятельность является подзаконной.
Сказанное означает, что законодатель сам не свободен от соблюдения собственных законов. Его деятельность также подчинена Конституции и законам, однако он вправе с соблюдением установленных в Конституции правил и процедур и в пределах предусмотренной ею дискреции вносить в них изменения.
Таким образом, закон обязателен не только для подвластных, но и для самого государства в лице его органов законодательной, исполнительной и судебной власти и их должностных лиц.
Иными словами, разделение властей означает в политических и правовых условиях РФ разграничение государственных функций, реализация которых не сливается в одном лице или органе; напротив, эти функции осуществляются вполне самостоятельными органами, действующими в соответствии с предписаниями закона.
Исполнительная власть осуществляет некоторые функции законодательства в виде полномочий по изданию актов, имеющих нормативное значение, а также по заключению международных договоров, вступающих в силу после их ратификации парламентом, поскольку это установлено Конституцией РФ.
Наконец, судебная власть также в состоянии оказывать влияние на законодательство, в частности, в процессе осуществления Конституционным Судом, Верховным Судом и Высшим Арбитражным Судом принадлежащей им в пределах их ведения законодательной инициативы.
Конституционный Суд, признавая законодательные акты или их отдельные положения неконституционными, что влечет утрату ими юридической силы (см. ст. 125), тем самым выступает в качестве «негативного законодателя».
Иными словами, конституционный принцип разделения властей в том виде, в каком он закреплен в Конституции, не препятствует распределению некоторых прав, в силу их юридической природы присущих одной из властей, между органами другой власти.
Подобное распределение служит гарантией от разрыва между властями, способствует формированию действительного равновесия, баланса властей, является частью механизма их взаимодействия.
Данный принцип имеет определяющее значение при установлении компетенции органов законодательной, исполнительной и судебной власти РФ. Он препятствует такому истолкованию полномочий того или иного органа государственной власти, которое может привести к утверждению самодовлеющего характера одной из частей единой государственной власти.
Нормативное содержание закрепленного в комментируемой статье положения многозначно: по внутреннему смыслу Конституция исходит из единства государственной власти в Российской Федерации (см. ст. 3); рассматриваемая норма фиксирует разграничение властных полномочий между различными органами власти, устанавливает самостоятельность этих органов в осуществлении возложенных на них полномочий и недопустимость их вторжения в сферу ведения и компетенцию друг друга.
Таким образом, ст. 10 Конституции закрепляет функциональный и организационный аспекты разделения государственной власти. Кроме того, в комментируемой статье установлено, что данный принцип распространяется на всю систему государственной власти в Российской Федерации как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, которые нередко модифицируют его с учетом исторических, национальных и иных особенностей.
Органы законодательной и исполнительной власти в пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга, каждая власть формируется как самостоятельная, а полномочия одной власти по прекращению деятельности другой допустимы только при условии сбалансированности таких полномочий, обеспечиваемой на основе законодательных решений.
Федеративное устройство России предопределяет еще один аспект принципа разделения властей, выводимый из его взаимосвязи с принципом федерализма: раздельное осуществление функций государственной власти на двух уровнях отечественной федеративной системы.
Однако такое единство в силу принципа федерализма никогда не может простираться до тождества. Разделение властей по вертикали, поскольку оно предполагает наличие наряду с властью Федерации власти субъектов Федерации, действующих в отнесенных к их ведению сферах независимо и самостоятельно, является немаловажной гарантией принципа демократического правового федеративного государства с республиканской формой правления, которым связаны все ветви власти.
Публичная власть в обновленной Конституции
Закон о поправке к Конституции РФ принят и одобрен всеми обязательными участниками законодательного процесса. Конституционный Суд РФ также дал на него положительное заключение.
Важной новеллой Закона о поправке стало введение в Основной Закон категории «публичная власть», а также конституционное урегулирование основ ее организации. Данная новелла нуждается в осмыслении, в том числе «по горячим следам». Вслед за Конституционным Судом, который при оценке положений Закона решал «исключительно вопросы права», также ограничусь вопросами права в рассмотрении данного Закона.
Закрепление категории «публичная власть» в новой редакции Конституции видится важным и своевременным шагом. На мой взгляд, следует согласиться с позицией КС о том, что «принцип единой системы публичной власти, хотя и не нашел буквального закрепления в главе 1 Конституции Российской Федерации, вместе с тем имплицитно следует» из многих конституционных положений. Данная позиция доказывалась многими российскими правоведами с момента принятия Конституции и до сегодняшнего дня.
Убежден, что положения о единстве публичной власти создают потенциал для ее эффективной организации и осуществления на всех уровнях (федеральном, региональном, муниципальном) в интересах граждан. Более того, они задают новый тренд конституционного развития страны.
Организация публичной власти справедливо, на мой взгляд, отнесена к ведению РФ (п. «г» ст. 71 Конституции). О единстве системы публичной власти и взаимодействии входящих в нее органов указано в ч. 2 ст. 80 Основного Закона.
Вместе с тем, внося изменения в ст. 71 о предметах ведения РФ и в ст. 72 о предметах совместного ведения Федерации и ее субъектов, разработчики поправок, на мой взгляд, не унифицировали понятийный аппарат, хотя данная проблема широко обсуждается в научных кругах. Так, при фактически идентичном подходе в законодательном регулировании одни предметы совместного ведения прямо названы в ст. 72 (п. «д» – природопользование…), другие – с помощью термина «общие вопросы» (п. «е» – общие вопросы воспитания, образования…), третьи – с использованием понятия «координация вопросов» (п. «ж» – координация вопросов здравоохранения).
В то же время содержание категории «публичная власть» осталось нераскрытым. Думаю, это было бы уместно сделать в ст. 77, указав на все составляющие публичной власти.
Значение обновленной главы 8 трудно переоценить. Ее нормы направлены на совершенствование организации местного самоуправления и его взаимодействие с государственной властью в интересах населения. Разумеется, сами по себе поправки не решат всех проблем организации и осуществления публичной власти – их созидательный потенциал необходимо реализовывать на уровне законодательства и правоприменительной практики.
Новая редакция ст. 131 Конституции предусматривает широкий выбор способов территориальной организации местного самоуправления, участия госорганов в их формировании, изменении границ территорий, на которых оно осуществляется, а также специфики городского самоуправления. Именно федеральный закон провозглашен источником определения таких форм, он же стал и ограничителем вмешательства государства в дела местного самоуправления.
Сам по себе такой подход представляется правильным, поскольку только закон должен определять взаимодействие двух подсистем публичной власти. Вместе с тем полагаю, что столь высокая роль федерального закона потребует от законодателя большей последовательности и ответственности, чем было проявлено в урегулировании вопросов местного самоуправления до настоящего времени. Обновленный статус федеральных парламентариев также требует высокого уровня профессионализма.
В соответствии со ст. 132 Конституции не только федеральный закон, но и закон субъекта Федерации становится источником перераспределения полномочий между государственной и муниципальной властями, что предъявляет повышенные требования и к качеству регионального законодательства. Практика также настоятельно диктует необходимость развития гибкой системы перераспределения полномочий между регионами и муниципалитетами. Но, разумеется, главной новеллой ст. 132 стало провозглашение единства публичной власти, предусматривающего вхождение в нее всех органов государственной власти и местного самоуправления, а также обязанность их взаимодействия в целях наиболее эффективного решения стоящих перед ними задач в интересах населения.
Согласно ст. 133 Конституции органы местного самоуправления выполняют публичные функции и полномочия, имеющие государственное значение, во взаимодействии с органами государственной власти и, конечно, имеют право на компенсацию дополнительных расходов, возникших при их осуществлении.
В целом важно отметить, что конституционные поправки однозначно определили цель единства системы публичной власти и взаимодействия всех ее органов. Это означает, что вопрос должен решаться на том уровне, на котором это наиболее эффективно для граждан (поселенческом, районном (окружном) или региональном). Полагаю, что единство публичной власти не позволяет оправдывать неэффективность осуществления того или иного полномочия ссылками на относительную самостоятельность ее подсистем.
Обновление Конституции в части регулирования публичной власти вызревало в ходе научных обсуждений и поиска оптимальных решений практических проблем. В отношении взаимодействия государственной и муниципальной властей дискуссия развивалась от гипертрофированных подходов к самостоятельности местного самоуправления до предложений построения системы местного госуправления и чуждости местного самоуправления для России. В связи с этим единство публичной власти с выделением подсистем государственной власти и местного самоуправления представляется сбалансированным и перспективным.
Соглашусь с позицией КС, что изменения в главу 8 Конституции действительно «не предполагают искажения конституционной природы местного самоуправления как уровня публичной власти, наиболее приближенного к населению». Они полностью соответствуют ст. 12 Основного Закона и иным нормам его глав 1 и 2. Конституционный Суд подчеркнул, что конституционные новации «не отрицают самостоятельности местного самоуправления в пределах его полномочий и не свидетельствуют о вхождении органов местного самоуправления в систему органов государственной власти». В свою очередь, органы местного самоуправления «во всяком случае входят в единую систему публичной власти политического союза (объединения) многонационального российского народа. Иное, в частности, влекло бы нарушение государственного единства Российской Федерации что является конституционно-правовым нонсенсом».
В нескольких статьях новой редакции Конституции провозглашен принцип единства публичной власти без всяких оговорок. Однако категория «публичная власть» включает не только органы власти двух подсистем (государственной и муниципальной), но и народовластие. Народ России, население субъектов Федерации, а также население муниципального образования любого типа могут и должны участвовать в решении публичных дел. Более того, местная власть рассматривается в науке как промежуточная подсистема между государственной властью и властью общества.
К большому сожалению, в Конституции не нашла концентрированного отражения третья подсистема публичной власти – власть гражданского общества, или общественная власть. Полагаю, что вопросы гражданского общества могли бы стать не только новой статьей, но и новой главой Основного Закона, что способствовало бы развитию гражданского общества и демократизации социальной практики. Ведь публичная власть – не просто власть государства плюс местная. Это власть общества, осуществляемая в его интересах, под его контролем и по его запросу. Именно в такой интерпретации конституционные новеллы о публичной власти, на мой взгляд, дадут максимальный позитивный эффект, найдя отражение в законодательстве и правоприменительной практике.
Очевидно, потребуется корректировка федерального и регионального законодательства в обозначенном направлении с целью обеспечения реализации новых положений Основного Закона. Полагаю, будет весьма продуктивно, если работа по совершенствованию законодательства пройдет с участием гражданского общества.
Статья 10 Конституции России
Текст Ст. 10 Конституции РФ в действующей редакции на 2021 год:
Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Комментарий к Ст. 10 Конституции Российской Федерации
Конституция 1993 г. впервые за всю историю российского государства закрепила и реализовала на практике учение о разделении властей, основу которого заложил в середине XVIII в. французский просветитель Шарл Луи Монтескье (1689-1755). В России это учение не получило должного признания: до Октябрьской революции по причине господства абсолютной монархии, а при Советской власти это учение было объявлено, как отмечалось выше (см. комментарий к ст. 1), буржуазным. В короткий период пребывания у власти Временного правительства была предпринята попытка воспользоваться этим учением для конституирования новой системы организации государственной власти, однако этим планам не суждено было сбыться: Учредительное собрание в январе 1918 г. отвергло проект конституции, разработанный Временным правительством, о построении в России федеративной парламентской республики.
Суть теории Ш.Л. Монескье состоит в том, что на смену абсолютной монархии, при которой вся власть безраздельно принадлежит главе государства, приходит новая форма ее организации. В руках монарха (в современных государствах — правительства) сохраняется только исполнительная власть, основной смысл деятельности которой сводится к исполнению законов, принятых парламентом. Некогда абсолютная, власть монарха подлежит ограничению волей органов законодательной власти, поскольку она исходит от народа, в той или иной мере участвующего в формировании представительного органа государственной власти — парламента. Если данная конструкция получает конституционное закрепление, то власть парламента оказывается в большинстве случаев выше власти монарха (президента), возглавляющего исполнительную власть, поскольку закон юридически всегда выше любого подзаконного акта, направленного на его исполнение, а конституция не дает исполнительной власти выйти за рамки ее полномочий. К тому же закон, принятый парламентом, так или иначе выражает волю народа, сформировавшего парламент.
Тем не менее конфликты между первыми двумя ветвями власти время от времени возникают и для их разрешения создаются, по образному выражению Ш.Л. Монтескье, коллегии, состоящие из адвокатов и судей. Сам Ш.Л. Монтескье не выделял из этих коллегий самостоятельной ветви государственной власти, однако развитие системы государственной власти привело к формированию этой ветви власти, смысл деятельности которой сводится к трем полномочиям: разрешение конфликтов между органами, образующими первые две ветви государственной власти, установление истины в юридическом смысле этого слова и разрешение споров о праве, наказание виновных лиц и восстановление нарушенного права.
Практический смысл учения о разделении властей состоит в специализации сотрудников того или иного органа на выполнении привычных для них операций. В этом отношении, разделенная на ветви, государственная власть напоминает конвейер, где каждый рабочий выполняет одну простейшую операцию, доведенную до автоматизма. Очевидно, он менее квалифицирован, чем мастер ремесленной мастерской, но именно применение конвейера в фабричной организации производства позволило существенно повысить производительность труда и вытеснить с рынка продукцию ремесленных мастерских. Возвращаясь к проблеме организации государственной власти, отметим, что управление современным государством по сравнению с XVIII в. усложнилось в десятки раз и не может осуществляться без учета принципа разделения властей. Однако основная цель его реализации осталась прежней: независимость каждой из ветвей государственной власти и невмешательство одной ветви власти в дела и решения, принимаемые другой. Что и восприняла действующая российская Конституция в виде нормы о самостоятельности каждой из ветвей государственной власти.
Следует заметить, что Ш.Л. Монтескье в оригинале своей работы «О духе законов» (1748 г.) писал не о разделении властей, а об их обособлении (isolation). Неудачный перевод с французского — причина формирования в российской правовой науке устойчивого афоризма о разделении властей. На самом деле, как отмечалось выше (см. комментарий к ст. 2), власть едина, поскольку, независимо от специализации каждого ее органа, главная цель их деятельности — максимальное удовлетворение, обеспечение и защита прав, свобод и законных интересов граждан данного государства.
Как отмечалось выше, система организации государственной власти со времен Ш.Л. Монтескье значительно усложнилась. В конституциях некоторых зарубежных государств нашли закрепление новые ветви государственной власти: контрольная, учредительная и др. Однако Конституция Российской Федерации 1993 г. восприняла конструкцию разделения властей образца конца XIX столетия. Причем разделила ветви государственной власти в форме закрытого списка, куда вошли далеко не все федеральные органы государственной власти (см. комментарий к ст. 11). Так, за рамками разделения властей остались такие органы, как прокуратура, Счетная палата Российской Федерации, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, Центральный банк России и Конституционное Собрание (см. комментарий к ст. 102, 103, 129 и 135). Остаются два выхода из этого положения: «втискивать» эти органы в прокрустово ложе традиционной триады либо не признавать их органами государственной власти. Ни то ни другое не отвечает смыслу норм Конституции, регламентирующих их правовой статус.
Закрепленная в ст. 10 конструкция делит власть «по горизонтали» на три самостоятельные, равноправные ветви государственной власти. Разделение властей, устанавливая специализацию каждой ветви государственной власти, исключает возможность подмены органами одной ветви власти действий и решений органов другой ветви власти. Баланс властей обеспечивает так называемая система сдержек и противовесов между законодательной и исполнительной властями на федеральном уровне (см. комментарий к ст. 93, 111 и 117), а контроль над ее эффективностью и законностью осуществляют органы судебной власти, в частности Конституционный Суд РФ.
Разделение властей
Разделение властей как принцип
Разделение властей — конституционный принцип организации управления государственной жизнью, суть которого заключается в двух аспектах:
а) разделение единой государственной власти, источником которой является народ, на три ветви, представляемые самостоятельными видами органов государственной власти, — законодательную, исполнительную и судебную, разграничение полномочий между ними;
б) разделение властных функций по уровням системы государственных органов: например, в условиях РФ — федеральный уровень, уровень субъекта РФ и уровень местного самоуправления (хотя и не являющегося государственной категорией, но участвующего в управлении жизнью членов общества).
У каждой ветви власти своя функция – исполнительная ветвь власти претворяет принятые законы в жизнь и проводит государственную политику, то есть занимается непосредственным администрированием, законодательная власть принимает законы, судебная – отправляет правосудие и является защитным механизмом, который включается, если законы нарушаются или не работают.
Всем известный принцип разделения властей зарекомендовал себя во всем мире и необходим для создания системы сдержек и противовесов: при распределении полномочий между различными органами снижается вероятность того, что какой-то орган аккумулирует у себя все полномочия и своими действиями создаст угрозу государству.
Цель разделения властей, та, что лежит на поверхности – поддержание демократической формы правления, то есть для того, чтобы было невозможно узурпировать власть.
Для чего еще необходимо разделение властей? Разделение властей, в первую очередь, нужно для защиты прав человека. Если его права нарушаются одной из ветвей, он должен иметь возможность обратиться в другие.
Главной составляющей концепции является, так называемая, система сдержек и противовесов. Это специальная организация отправления властных полномочий, отягощенная специальными процедурами, целью которых является ограничение полномочий отдельной ветви власти с одной стороны и обеспечение их самостоятельности, а с другой их совместная работа.
Лекция «Разделение властей» (видеоверсия):
Авторы концепции
Идея разграничения деятельности государственных органов в самом общем виде высказывалась еще античными мыслителями — Платоном, Аристотелем, Полибием и др. Так, Платон писал о законодательстве, управлении и правосудии как о формах государственной деятельности, которые «направлены на один и тот же предмет, но вместе с тем и отличны друг от друга».
Аристотель уже выделял «три элемента» всякого политического устройства: законосовещательный орган, административный или правительственный орган, судебные органы.
Полибий одним из первых считал необходимым не только разграничение власти, но и их взаимное ограничение. Так, консул, сенат и народное собрание, которые должны, с одной стороны, оказывать друг другу взаимную поддержку и содействие, с другой — сдерживать власть другого.
Джон Лилбёрн (1614 — 1657), активный участник буржуазной революции в Англии писал о разделении властей на законодательную, исполнительную и судебную с целью гарантии законности и предупреждения возможных злоупотреблений органов государственной власти и должностных лиц.
Большинство исследователей основоположниками «классического» варианта теории разделения властей называют Джона Локка и Шарля Луи Монтескье. По Локку (как и по Аристотелю) «все подчиняется законодательной власти», поскольку «тот выше, кто может предписывать законы. Локк отдельно не выделял судебную власть, полагая ее составным элементом исполнительной власти.
В отличие от Локка Монтескье выделял в системе органов власти и судебную власть, которая может быть доверена не какому-либо специальному органу, а выборным лицам из народа, привлекаемым к отправлению правосудия лишь на определенное время.
Заслугой Монтескье является разработка идей равновесия и системы «сдержек и противовесов» законодательных и исполнительных органов государственной власти.
Теория разделения властей на практике
Одним из первых исторических примеров конституционного разделения властей являются законы, разработанные и внедрённые в Спарте Ликургом в VIII веке до н.э.
Так, в империи Ахеменидов войска не подчинялись сатрапам и в то же время военачальники не имели административной власти.
Идея, лежащая в основе принципа «разделение властей», была заложена в конституции Римской республики — наборе прецедентных, обычно неписаных принципов. Центральное управление в Древнем Риме было разделено на три основные силы: консулов, сенат и комиции. Таким образом, каждая часть власти в республиканские времена представляла собой отдельную организацию, ни одна из которых не могла узурпировать полную власть. В теории. Что произошло на практике, мы все знаем.
Наиболее последовательно принцип разделения властей был проведён в Конституции США 1787 года. При этом «отцы-основатели» (А. Гамильтон, Дж. Мэдисон, Дж. Джей) развили классическую модель. Они дополнили её моделью «вертикального» разделения властей, то есть способами разграничения полномочий между федеральной властью и властью штатов. Кроме того, в содержание классической модели была включена известная система «сдержек и противовесов» (англ. checks and balances). Практическое воплощение этой системы получило мощный импульс в связи с решением Верховного Суда США Марбери против Мэдисона (1803), в результате которого судебная власть США реально реализовала свою прерогативу контроля над конституционностью тех или иных законодательных актов.
Можно сказать, что разделение властей применено в большинстве демократических стран мира.
В СССР господствовала социалистическая политико-правовая доктрина, в которой принцип разделения властей отвергался как буржуазный и неприемлемый. Единая государственная власть провозглашалась как власть Советов, то есть власть представительных органов.
Ситуация стала меняться только в последние годы перестройки и существования СССР, когда принцип разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную был провозглашён Декларацией о государственном суверенитете РСФСР.
Некоторые проблемы
В настоящее время становится понятно, что классическая концепция разделения властей немного ущербна и не объясняет собой полного государственного устройства. Так, исследователи говорят, что есть большая контрольно-надзорная сфера, которой не нашлось места в этой концепции, группа правоохранительных органов, армия, которая тоже обладает системой органов и своими функциями или центральный банк.
В отношении России, например, до сих пор не ясно, куда девать президента. Он вроде и над ветвями, но с другой стороны (по крайней мере с 2020 года) встроен в исполнительную власть. В порядке научного изврата или с целью получить степень, некоторые исследователи предлагают выделять отдельно президентскую ветвь власти. Хотя указанное невозможно, так как будет противоречить Конституции РФ.
Разделение властей в России
Власть в России представлена тремя ветвями власти, оное указано в ст.10 – 11 Конституции:
Государственная власть в Российской Федерации осуществляется на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную. Органы законодательной, исполнительной и судебной власти самостоятельны.
Государственную власть в Российской Федерации осуществляют Президент Российской Федерации, Федеральное Собрание (Совет Федерации и Государственная Дума), Правительство Российской Федерации, суды Российской Федерации.
Государственную власть в субъектах Российской Федерации осуществляют образуемые ими органы государственной власти.
Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации осуществляется настоящей Конституцией, Федеративным и иными договорами о разграничении предметов ведения и полномочий.
Соответственно, исполнительная власть – правительство, профильные службы и министерства, законодательная – Федеральное собрание, судебная – Верховный суд, Конституционный суд и система судов. Судебная система представлена судами общей юрисдикции (в том числе, военными судами), арбитражными судами, конституционным судом РФ.
Понятно, что действующая Конституция РФ писалась в начале 90-х непосредственно под Бориса Ельцина, для того, чтобы у него были все возможные полномочия. Президент в этой системе является основным звеном, при этом, не входящим не в одну из ветвей власти.
При такой избыточности полномочий, в 2020 году президенту было добавлено еще больше полномочий. Однако, эти же поправки приблизили высшее должностное лицо к исполнительной власти, установив, в частности, что:
При этом, Президент РФ имеет большое влияние и на другие ветви власти, например:
Правоведы и политологи такой строй называют президентской республикой. Такими государствами являются США, где президент является главой исполнительной власти, большинство стран Латинской Америки и Африки. Некоторые ученые называют Россию не просто президентской республикой, а суперпрезидентской именно из-за избыточности полномочий.
Госстроительство в регионах регулируется Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 06.10.1999 N 184-ФЗ, который устанавливает разделение властей на уровне субъектов федерации. В частности ст.2 этого ФЗ устанавливается разделение на исполнительную и законодательную власть. Судебная власть в субъектах представлена конституционными (уставными) судами (которые упраздняются с 2023 года) и аппаратами мировых судей – самого низового звена судебной системы. Все иные судебные структуры в регионах находятся в федеральном подчинении.
Система сдержек и противовесов в России
Рассмотрим конкретные примеры.
Прежний порядок, определенный в редакции Конституции 1993 года, выглядел так. Президент вносит в Государственную думу кандидатуру председателя правительства. Государственная дума либо дает согласие, либо отклоняет кандидатуру. Если она отклоняет, президент вносит заново кандидатуру премьера, при этом он может внести ту же самую кандидатуру (что и происходило в 1998 году). Если Дума трижды отклоняет кандидатуру, президент самостоятельно назначает председателя правительства, распускает Думу и назначает досрочные выборы в нее.
На практике отклонение кандидатур было дважды в 1998 году. В первом случае после двукратного отклонения кандидатуры Сергея Кириенко президент Борис Ельцин внес его кандидатуру третий раз, тут Дума дрогнула и дала согласие. Во втором случае дрогнул Ельцин: после двукратного отклонения Думой кандидатуры Виктора Черномырдина (отправленного им в отставку за полгода до этого) президент предложил новую кандидатуру (Евгения Примакова), заведомо имевшую поддержку большинства Думы.
Распускать Думу не пришлось ни в первом, ни во втором случае — и вообще пока такой практики не было.
Если Дума дает согласие, президент назначает председателя правительства. Тот предлагает президенту кандидатуры на должности своих заместителей и министров, и президент их назначает.
Таким образом, к назначению членов правительства Государственная дума и Совет Федерации не имеют отношения. Решения принимают председатель правительства и президент (система «двух ключей»). Формально положения Конституции выглядят так, что реальное решение принимает премьер, а президент его лишь утверждает. На практике все может быть по-разному, и в последнее время часто создается впечатление, что решающую роль в подборе кандидатур министров играют не председатель правительства, а президент и его администрация.
Эта же норма говорит о том, что президент может обратиться в Конституционный суд за заключением о конституционности подписываемого акта.
Наложение вето на законопроект — явление достаточно редкое. За почти 28 лет работы Госдумы (с I по VII созывы) президент отклонял принятые парламентом законы всего 257 раз. Чаще всего глава государства отклонял законопроекты, принятые Госдумой II созыва. По данным системы обеспечения законодательной деятельности, Борис Ельцин отклонил 123 законодательные инициативы Госдумы II созыва. Кстати, Дума II созыва в большинстве своем состояла из коммунистов — у КПРФ было 157 мест в парламенте.
В архиве III созыва ГД есть 89 отклоненных президентом законов, в архиве IV созыва — 28, в архиве V созыва — 13. Добавим, что если Госдума III созыва в большинстве своем состояла из коммунистов, то в ГД IV и V созывов большинство уже было за «Единой Россией».
А вот уже с 2012 года президент не подписал всего три закона. Один в 2016 году — который вносил изменения в общий принцип организации местного самоуправления и в федеральный закон «Об образовании». Этот закон на рассмотрение думы внесло правительство. Суть закона сводилась к тому, что правительственные чиновники предлагали создать «Единую федеральную межведомственную систему учета контингента обучающихся по основным и дополнительным образовательным программам».
Путин наложил вето на репрессивный закон, но сперва на это никто не обратил внимания
Второй в 2018 году — закон о внесении изменений в федеральный закон «Об инновационном центре «Сколково». Тогда депутаты предлагали уточнить регулирование градостроительной и строительной деятельности в «Сколково» и порядок осуществления образовательной деятельности на его территории. При повторном рассмотрении закона в Думе депутаты его отклонили.
Третий в 2021 году — закон об ответственности СМИ за цитирование фейковой информации. Говорят, что «политик, лидер и борец» счел его слишком мягким.
До 2013 года предпринималось больше 20 попыток поставить на голосование Госдумы вопрос о недоверии правительству. В особенности эта процедура была популярна в 90-х. В 00-х такая активность постепенно угасала. Так, в марте 2001 года КПРФ ставит вопрос о недоверии. Представители фракций СПС и, как ни странно, «Яблоко» именуют это фарсом и опереточным кризисом. Премьер Михаил Касьянов на заседание не явился. За недоверие — всего 125 депутатов.
В июне 2002 года очередная попытка коммунистов даже не ставится на голосование.
А через год, в июне 2003 года, с аналогичной инициативой выступают уже совместно «Яблоко» и КПРФ — вынести вотум недоверия кабинету Михаила Касьянова за низкие темпы экономического роста и «антисоциальную политику кабинета». Но должной поддержки эта инициатива не получила: «за» высказались 172 депутата.
В феврале 2005 года, после акций протеста, связанных с монетизацией льгот, КПРФ вновь собирает подписи за недоверие правительству, на сей раз — Михаила Фрадкова. И вновь — неудача: вотум недоверия поддержали лишь 112 депутатов.
И, наконец, последняя (пока) попытка той же КПРФ относится к 2013 году и связана с проектом реформы РАН, предложенной кабинетом Дмитрия Медведева. Однако она больше походила на пиар-акцию, чем на реальную инициативу, поскольку дальше многочисленных заявлений о «запуске процедуры» дело не пошло.